劉漢元代表2020年兩(liang) 會(hui) 期間以人大建議形式積極關(guan) 注社會(hui) 熱點話題
本次兩(liang) 會(hui) 期間,十一屆全國政協常委、全國人大代表、通威集團董事局主席劉漢元先生恪盡代表職守、認真履行職責,積極建言獻策,參與(yu) 國是,反映社情民意,並主要針對製定更具前瞻性的可再生能源發展目標、減輕光伏發電企業(ye) 稅費負擔、解決(jue) 光伏發電補貼拖欠、理清並優(you) 化光伏發電行業(ye) 管理方式等方麵問題進行了認真思考和仔細調研,並提出相關(guan) 的建議。
劉漢元代表談到,過去十年來,在全球行業(ye) 參與(yu) 者的共同努力下,光伏發電裝機成本已從(cong) 原來的10萬(wan) 元每千瓦降至3千元至4千元,已成為(wei) 全球許多數國家和地區成本最低的發電方式。我國光伏發電成本在部分地區也已等於(yu) 或低於(yu) 火電,具備了大規模應用的條件。但現有的產(chan) 業(ye) 政策及管理方式難以滿足能源結構快速優(you) 化升級的需要,一個(ge) 光伏電站從(cong) 項目選址、開發備案、施工建設到並網運營的全流程,需麵對發改、能源、國土、水利、環保、經信、能監辦、電網、住建、電信、工商等超30個(ge) 主要管理部門,需辦理各類手續文件近百份。此外,各主管部門之間時常因為(wei) 管轄界限不明,對同一事項重複審批,甚至審批結果互相矛盾乃至衝(chong) 突,對項目推進形成人為(wei) 障礙甚至是致命打擊。繁多的審批手續,使得管理流程冗長、項目周期拖延,重複的審批甚至矛盾的審批讓企業(ye) 無所適從(cong) ,導致企業(ye) 的非技術成本居高不下,成為(wei) 製約光伏行業(ye) 發展的重要因素之一。
他指出,目前,在辦理光伏發電項目審批文件的過程中,個(ge) 別省市的相關(guan) 部門依然存在責任不清、互相推諉、拒絕出具意見、意見含糊等現象,致使投資企業(ye) 工作推進困難重重。例如,在光伏項目開發過程中,對於(yu) 同一塊項目土地,時常遇到國土部門、林業(ye) 部門、草原部門等多個(ge) 主管部門對土地性質和類別認定不同,甚至出現截然相反的情況。這就造成了項目合規性方麵存在重大隱患,出現同一審批事項被多個(ge) 部門重複收費,甚至麵臨(lin) 處罰、停工、拆除等重大風險。
他提到,2017年4月,某省畜牧局以光伏電站破壞草原為(wei) 由,將該省在建的17個(ge) 電站告到省政府,要求地方政府強製這些項目停工整頓。此後,又有多座電站陸續被強行停工,致使企業(ye) 遭受巨大的經濟損失。事實上,這些電站在開工前已經獲得了省發改委的備案通知,屬於(yu) 合規項目,而導致項目停工的根本原因就是林業(ye) 部門和國土部門對同一土地的認定存在根本差異,前者認為(wei) 屬於(yu) 宜林荒山,後者則認為(wei) 屬於(yu) 其他草地、即未利用地。此類事件並非個(ge) 例,2019年12月,陝西某光伏項目被指破壞牧草地而遭停工,原因是該縣自然資源和規劃局與(yu) 林業(ye) 局對項目用地性質的界定不一致,前者界定項目大部分用地為(wei) 未利用地,後者界定為(wei) 牧草地。正是由於(yu) 主管部門之間存在判斷標準不統一等問題,最終導致了此類事件反複發生,而企業(ye) 作為(wei) 弱勢的一方,往往需要為(wei) 本不必要的損失埋單。
此外,由於(yu) 各級主管部門對國家政策的理解程度以及對實操階段的把控力度不統一,也導致了項目在申報及推進過程中遇到巨大阻力。2019年5月,國家能源局正式啟動了2019年光伏發電國家補貼競價(jia) 項目申報工作,企業(ye) 在各地項目的申報過程中遇到了諸多阻礙。以東(dong) 部某省為(wei) 例,部分企業(ye) 在申報過程中,不斷被“踢皮球”,遭遇“彈簧門、玻璃門、旋轉門”,省電力公司以等區縣供電局統一上報為(wei) 由,不給申報企業(ye) 蓋章;各級政府部門以對項目具體(ti) 情況不了解為(wei) 由,拒絕蓋章;而發改委又以省電力公司、各級政府未蓋章為(wei) 由,拒收企業(ye) 提報的材料。自6月18日該省發改委下發通知,要求6月26日18:00前完成填報工作算起,企業(ye) 總共隻有寶貴的9天申報時間。但因為(wei) 政府部門與(yu) 電網公司間的溝通不暢,甚至互相推諉,導致許多企業(ye) 如熱鍋上的螞蟻,卻又無所適從(cong) ,錯過了申報的截止日期。此外,針對申報的工商業(ye) 分布式項目,國家能源局明確規定由當地電網公司統一出具消納證明及並網時間即可,但執行過程中,當地發改委仍要求各項目需獲得電網公司蓋章,不僅(jin) 增加了電網公司的工作量,也為(wei) 企業(ye) 設置了不必要的門檻,影響了申報進度。
劉漢元代表談到,目前,我國光伏電站的審批程序涉及到諸多部門,存在多個(ge) 部門同時管理、分項審批的情況,甚至同一審批單位存在多次審批、多科室單獨審批等情況。國家層麵對光伏電站的申請及建設尚未出台統一的操作流程,各省、市、自治區規定都不盡相同。但普遍來看,一個(ge) 項目需各級主管部門審批的文件達到近百份,手續過於(yu) 繁雜,完成這些審批流程短則需要1-2年時間,長則需要3-5年甚至更長。而電站建設時間緊,基本不可能在投產(chan) 時完成所有手續,邊施工邊辦理甚至投產(chan) 後再補辦手續成了行業(ye) 慣例,致使光伏電站長時間被迫陷於(yu) 未批先建、不合規、甚至不合法的巨大風險之中。整個(ge) 過程,不僅(jin) 耗時耗力,而且在各項手續辦理過程中,還可能夾雜著各種明目的“不合理收費”、甚至“權力尋租”等現象,不僅(jin) 拉長了項目準備周期,也抬升了項目投資成本。項目建成後,企業(ye) 通過國家可再生能源信息平台申請進入補貼目錄名單,又要經曆各個(ge) 環節漫長的審批周期,往往按要求填報後一年多還處於(yu) 審核階段。
他指出,近年來,隨著產(chan) 業(ye) 規模的不斷擴大,技術迭代升級加快,光伏行業(ye) 技術成本快速下降,但由於(yu) 種種原因,非技術成本卻未明顯降低,很大程度抵消了技術發展帶來的紅利,成為(wei) 了影響全麵平價(jia) 上網時代早日到來的主要原因。光伏行業(ye) 的非技術成本主要包括土地費用、各項稅費、電網接入費用、人力成本、交易成本、前期開發費用、各種攤派以及融資成本等。其中,土地費用、各類稅費、融資成本、並網成本這四項非技術成本最為(wei) 突出。針對當前光伏行業(ye) 非技術成本過高的現狀,國家能源局於(yu) 2018年4月下發了《關(guan) 於(yu) 減輕可再生能源領域企業(ye) 負擔有關(guan) 事項的通知》(國能發新能〔2018〕34號),強調要減少土地成本及不合理收費、通過綠色金融降低企業(ye) 融資成本、製止糾正亂(luan) 收費等增加企業(ye) 負擔行為(wei) 。然而回顧近兩(liang) 年的實際執行過程,文件並未起到明顯的作用,反而各地項目建設的非技術成本還在不斷增加。隨著平價(jia) 上網時代的到來,非技術成本對光伏行業(ye) 的影響也將愈發明顯。
針對上述問題,劉漢元代表有以下兩(liang) 點建議:
一是建議落實“多規合一”,形成一本規劃,將全國範圍內(nei) 的國土、規劃、林業(ye) 、水利、草原、生態環境保護等多個(ge) 相關(guan) 體(ti) 係數據統一融入一張藍圖,解決(jue) 現有各類規劃自成體(ti) 係、內(nei) 容衝(chong) 突、缺乏銜接等問題。
二是建議調整並簡化各類行政管理手續和流程,加快各環節審批速度,切實降低企業(ye) 負擔,促進行業(ye) 健康發展。建議由國家發改委牽頭、相關(guan) 部委參與(yu) ,以“多規合一”為(wei) 基礎,將“多審合一”、“多證合一”係統推廣到光伏發電項目審批的各個(ge) 環節,有效提升審批效率、縮短審批周期。
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